Kommunale Selbstverwaltung – Zweck und Praxis​

Nach der Befreiung von der nationalsozialistischen Diktatur gründeten viele Menschen ihre Freiheitshoffnungen und -erwartungen auf gemeindlicher Selbstbestimmung: Nicht der Staat, sondern die eigene Kommune – ob Stadt oder Dorf – sollte die Gewähr für ein unbeeinträchtigtes und selbstbestimmtes Dasein bieten. Der gemeindlichen Ebene – und den dort wirkenden Persönlichkeiten – gebührt daher über die administrativen Belange hinaus die Aufmerksamkeit der zeitgeschichtlichen Forschung.

Die Hochschätzung der Gemeinde als elementarer Freiheits- und Gestaltungsraum brachte 1947 der Schweizer Historiker Adolf Gasser (1903–1985) in sehr idealistischer Sicht zum Ausdruck: „Gemeindefreiheit als Rettung Europas“ nannte er sein Buch, das von der späteren Geschichtswissenschaft stark rezipiert wurde. Darin verband sich der vom gebürtigen Deutschen Gasser hochgehaltene Grundsatz des „Kommunalismus“ mit den genossenschaftlichen Traditionen seiner Wahlheimat.

Verständlicherweise zeigte sich der französische Staat gegenüber Deutschland 1945 allerdings weniger durch solche staatsphilosophischen Erwägungen geleitet. Schließlich blickte man binnen kaum zwei Generationen auf drei kriegerische Angriffe Preußens bzw. Deutschlands zurück: 1870 im Deutsch-Französischen Krieg, 1914 im Ersten Weltkrieg, 1940 im Zweiten Weltkrieg. Maßgeblich waren daher zunächst Sicherheitsinteressen, denen zufolge für die Gegenwart wie die Zukunft einem erneuten Ausgreifen des aggressiven Nachbarn vorgebeugt werden sollte.

Der konkrete Gestaltungsraum hierfür bestand in zwei separaten, nur bei Karlsruhe verbundenen Gebietskomplexen im Südwesten, über die Frankreich im Juli 1945 von Briten und Amerikanern die Verwaltungshoheit erhalten hatte. Aus der Nordzone, deren größte Teile die südliche preußische Rheinprovinz und die bayerische Pfalz waren, erwuchs 1947 das Bundesland Rheinland-Pfalz.

Organigramm zur rheinland-pfälzischen Gemeindeordnung, aus: Stefan Heck / Pia Kuschnir, Übersicht 1: Gemeindeordnung: Struktur und Funktionen kommunaler Gebietskörperschaften, in: Kommunalbrevier, o. Dat. [online].

Bevor die Franzosen an dessen Bildung schritten, war ihnen der Aufbau kommunaler Strukturen ein elementares Anliegen. Nirgendwo geschah dies mit größerem Nachdruck als im späteren Rheinland-Pfalz. Die Gemeinde wurde somit zum Schlüssel für das föderative westliche Deutschland in der Nachkriegszeit. In der spezifisch französischen Auslegung geschah dies ungeachtet des Umstands, dass Frankreich selbst ein zentralistischer Staat war und noch heute ist. Die Stärkung der lokalen Selbstverwaltung entsprach der vielfach ausgesprochenen Überzeugung, nur aus einem gelebten bürgerschaftlichen Engagement vor Ort heraus werde ein demokratischer Geist verinnerlicht. Dessen Existenz wurde von Seiten Frankreichs von allen politischen und weltanschaulichen Parteien in Abrede gestellt. Indem man nun auf die Gemeinden als die „unmittelbar erlebbaren Lebenskreise“ (Heil 1997, S. 2) setzte, glaubte man gewissermaßen eine Verhaltensschule etablieren zu können. „Sicherheit durch Demokratie“ war also die Devise (Heil 1997, S. 83). Es diente also nicht allein organisatorischen Erfordernissen, dass die französische Zivilverwaltung die Selbstverwaltung der Städte und Kreise früh und mit Nachdruck installierte.

Die Beschränkung der Selbstverwaltung auf kleinteilige politische und administrative Strukturen schien daneben auch für expansionistische Ambitionen zweckmäßig, glaubten linke wie rechte Kreise doch anfangs, auf diesem Wege die besten (oder zumindest keine hinderlichen) Voraussetzungen für eine wie auch immer zu betreibende Integration der Besatzungszone in den französischen Staat zu schaffen. Diese Option der französischen Deutschlandpolitik zerschlug sich indes durch den „Kalten Krieg“: Auf der Londoner Sechsmächtekonferenz in den Frühjahrsmonaten des Jahres 1948, zu der die Repräsentanten der Sowjetunion nicht geladen gewesen waren, wurde die Aneignung besetzter linksrheinischer Gebiete durch Frankreich als Möglichkeit verworfen. Westdeutschland sollte vielmehr staatlich geeint und an ein künftiges westliches Verteidigungsbündnis und Wirtschaftssystem angebunden werden. In der Folge erhielten die Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder den Auftrag („Londoner Empfehlungen“), die Etablierung einer „Verfassungsgebenden Versammlung“ vorzubereiten.

Sympathisanten der gemeindlichen Selbstverwaltung konnten in Deutschland mit Recht auf alte Traditionen zurückblicken: Die Träger der Selbstverwaltungsidee in der Sozialform „Stadt“, die durch den Rechtspruch „Stadtluft macht frei“ popularisiert wurde, waren in erster Linie die Reichsstädte bzw. deren Magistrate, die sich unabhängig von feudalen Territorialgewalten „frei“ und nur Kaiser und Reich unterstellt sahen. In den mittleren und selbst in den viel zahlreicheren kleinen Städten, die in je unterschiedlichen Graden fürstlichen Gewalten unterstanden, nahm man gleichwohl eine starke Autonomie in Anspruch. Selbst in den dörflichen, also nicht städtisch privilegierten Gemeinden gab es ein starkes, von genossenschaftlichem Empfinden und Handeln geprägtes Solidaritätsbewusstsein, das sich Freiräume schuf.

Seit dem späten 17. Jahrhundert hatte die preußische Monarchie stadt- und gebietskörperschaftliche Instanzen durch absolutistische Tendenzen blockiert. Indes sollte ausgerechnet der preußische Staat mit der Steinschen Städteordnung von 1808 den Beginn der kommunalen Selbstverwaltung schaffen. Dabei gilt es auf veränderte Begrifflichkeiten zu achten: Der Rat hieß nun „Stadtverordnetenversammlung“. Deren gewählte, ehrenamtliche Mitglieder hatten in der Tat weitreichende Kompetenzen, deren Umsetzung einem wiederum von ihnen gewähltem „Magistrat“ als Verwaltungsgremium oblag. Die neue städtische „Freiheit“ war erklärtermaßen Zweckmäßigkeitserwägungen entsprungen und folgte höchstens bedingt liberalen, keinesfalls aber demokratischen Prinzipien: „Die Reformen Steins zu Beginn des 19. Jahrhunderts sind ein Beispiel dafür, dass ein staatliches Gemeinwesen auf Dauer ohne die aktive Mitwirkung seiner Bürger auf örtlicher Ebene nicht funktionieren kann“ (Ipsen 2009, S. 141). In erster Linie galt es also, die Bevölkerung in ihrer Leistungsfähigkeit zu ertüchtigen und letztlich auch gegen den vermeintlichen französischen Feind zu mobilisieren. Die Novellierungen der Stadtordnungen 1831 und 1853 zielten darauf ab, die unteren Schichten von der Kommunalpolitik zugunsten des Wirtschaftsbürgertums und des Adels fernzuhalten, was durch Zensus- und Dreiklassenwahlrecht auch effektiv geschah.

Trotz alledem ist anzuerkennen, dass das kommunale Wahlrecht in der Folge bis in die Weimarer Republik hinein als ein „ausdrücklich aus dem Staat ausgegrenztes, genossenschaftlich-gesellschaftliches Grundrecht“ Bestand hatte (Gabriel 1986, S. 384). Durch die Weimarer Reichsverfassung von 1919 (Art. 127) wurde das Wahlrecht im umfassenden Sinne demokratisiert.

Die auffallend zahlreich vertretenen, gegenüber Deutschland historisch und kulturell zugeneigten Persönlichkeiten der französischen „Rééducation“ nach 1945 besaßen ein Wissen über diese Traditionen. Sie glaubten diese aber mehrheitlich seit langer Zeit verloren. Das war damals unter den Besatzungsmächten offenbar Konsens, der sich am wirkungsvollsten durch die Verordnung des Alliierten Kontrollrats vom 25.2.1947 ausdrückte: Durch jenes „Kontrollratsgesetz Nr. 46“ wurde der Staat Preußen – „seit jeher Träger des Militarismus und der Reaktion in Deutschland“ – kurzerhand aufgelöst.

Nachdem die „Deutsche Gemeindeordnung“ von 1935 alle bis dahin gut gemeinten Reformbestrebungen der Weimarer Zeit in ihr Gegenteil verkehrt und das nationalsozialistische Führerprinzip durchgesetzt hatte, galt es nun, in den Gemeinden grundsätzliche neue Strukturen zu schaffen respektive: die Gemeinde überhaupt wieder zu neuem Leben zu erwecken.

Literatur

  • Gabriel, Oscar W., Die kommunale Selbstverwaltung [in Rheinland-Pfalz], in: Peter Haungs (Hg.), 40 Jahre Rheinland-Pfalz: Eine politische Landeskunde, Mainz 1986, S. 383–416.

  • Gasser, Adolf, Gemeindefreiheit als Rettung Europas. Grundlinien einer ethischen Geschichtsauffassung, Basel 1947.

  • Groh, Christian, Neuanfänge der kommunalen Selbstverwaltung nach 1945, in: Thomas Mann / Günter Püttner (Hgg.), Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 133–147.

  • Heil, Peter, „Gemeinden sind wichtiger als Staaten“: Idee und Wirklichkeit des kommunalen Neuanfangs in Rheinland-Pfalz 1945–1957 (= Veröffentlichungen der Kommission des Landtages für die Geschichte des Landes Rheinland-Pfalz, Bd. 21), Mainz 1997.

  • Hildebrandt, Jens, Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung, in: Informationen zur politischen Bildung Nr. 333/2017, 19.7.2021 [online].

  • Hudemann, Rainer, Sozialpolitik im deutschen Südwesten zwischen Tradition und Neuordnung 1945–1953. Sozialversicherung und Kriegsopferversorgung im Rahmen französischer Besatzungspolitik (= Veröffentlichungen der Kommission des Landtages für die Geschichte des Landes Rheinland-Pfalz, Bd. 10), Mainz 1988.

  • Ipsen, Jörn, Rezeption von Kommunalverfassungsmodellen in Westdeutschland nach dem Zweiten Weltkrieg, in: Werner Heun u.a. (Hgg.), Rezeption und Paradigmenwechsel im öffentlichen Recht (= Beiträge zum ausländischen und öffentlichen Recht, Bd. 28), Baden-Baden 2009, S. 139–149.

  • Laux, Eberhard, Kommunale Selbstverwaltung als politisches Prinzip, in: Albrecht von Mutius (Hg.), Selbstverwaltung im Staat der Industriegesellschaft: Festgabe zum 70. Geburtstag von Georg Christoph von Unruh (= Schriftenreihe des Lorenz-von-Stein-Instituts für Verwaltungswissenschaften Kiel), Heidelberg 1983, S. 51–78.

  • Mann, Thomas / Püttner, Günter (Hgg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Heidelberg 2007–

    – Bd. 1: Grundlagen und Kommunalverfassung (2007)
    – Bd. 2: Kommunale Wirtschaft (2011)
    – Bd. 3: Kommunale (Fach)Aufgaben und Instrumente der Aufgabenerfüllung (2023)
    – Bd. 4: Kommunale Finanzen (angekündigt für 2024).

  • Zauner, Stefan, Erziehung und Kulturmission. Frankreichs Bildungspolitik in Deutschland 1945–1949 (= Studien zur Zeitgeschichte, Bd. 43), München 1994.

 

Verfasser: Stephan Laux (Stand: 27.7.2023)