Demko – Demokratie kommunal

Die heutzutage in Rheinland-Pfalz weitgehend einheitliche Kommunalverfassung war nach 1945 in viele Varianten zerfallen, weil „die verfassungsmäßige Ordnung“ der Gemeindewahlen durch Grundgesetz (Art. 28, 1) in den Händen der Länder lag. Zu den zentralen Vorgaben im Nordteil der französischen Besatzungszone hatte nämlich anfangs gehört, dass Bürgermeister und Beigeordnete aus der Mitte des Rats – also nicht durch die Bevölkerung – gewählt werden sowie ehrenamtlich agieren sollten. Die Ratswahl Das war der größte Gegensatz zur ansonsten ähnlichen Süddeutschen Ratsverfassung, die die Volkswahl vorsah. Das ursprünglich geltende Ehrenamts-Prinzip war dem französischen Munizipalsystem gefolgt, das im linksrheinischen Teil von Rheinland-Pfalz insofern eine Tradition hatte, als der Raum ab spätestens 1794 militärisch besetzt und 1801 sogar zu Frankreich geschlagen worden war. Seine Bevorzugung beruht aber möglicherweise weniger auf Überlegung denn auf Unbedachtheit (so Peter Heil).

Die Ehrenamtlichkeit jedenfalls sorgte dafür, dass die Attraktivität des verantwortungsvollen Amtes unmittelbar nach dem Krieg geschmälert wurde – und damit vermutlich auch die Leistungsfähigkeit der kommunalen Verwaltungen in dieser überaus wichtigen Phase. Für diese unentgeltliche Arbeit stellten sich nur wenige Personen zur Verfügung, und manche sahen sich veranlasst, sich aus vor allem finanziellen Gründen vom Amt zurückzuziehen (Krauss 1956, S. 337–341).

Die neue Gemeindeordnung von 1948 bestimmte als Teil des „Selbstverwaltungsgesetzes“ die Voraussetzungen der Gemeindeverwaltung, in erster Linie des Stadt- bzw. Gemeinderats. Demnach kam es dem Bürgermeister zu, „als der verantwortliche Leiter die gesamten Gemeindeangelegenheiten“ zu verwalten (§ 39). Er führte die Gemeindevertretung und besaß, anders als die nur beratenden Beigeordneten, Stimmrecht (§ 30). Während die Ratstätigkeit weiterhin als Ehrenamt galt, für die nur eine Aufwandsentschädigung möglich sein sollte (§ 23), sollte das Bürgermeisteramt in Gemeinden über 10.000 Einwohner künftig hauptamtlich geführt werden (§ 40, 2). Per Gemeindesatzung sollte unter Ausnahmegenehmigung der Aufsichtsbehörde die Hauptamtlichkeit auch bei Gemeinden ab 2.000 Einwohnern möglich sein (§ 41, 1). Jede Gemeinde sollte dem Bürgermeister zwei, in kreisfreien Städten maximal fünf Beigeordnete „zur Unterstützung und als Vertreter“ an die Seite stellen, die dort ebenfalls hauptamtlich fungieren konnten (§ 41, 2). Bürgermeister und Beigeordnete bildeten zusammen den Gemeindevorstand. In kreisfreien Städten war die Amtsbezeichnung des Bürgermeisters „Oberbürgermeister“, während der erste Beigeordnete „Bürgermeister“ genannt wurde (§ 40, 1). Die Bürgermeister regelten bzw. delegierten alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung (§§ 46–47), wobei bestimmte Obliegenheiten auch Gemeindeausschüssen überantwortet werden konnten, die von der Gemeindevertretung zu wählen waren (§ 49–50).

Bürgermeister und Beigeordnete wurden weiterhin durch die Gemeindevertretungen per Stimmenmehrheit gewählt (§ 42, 1). Die ehrenamtlichen Stadtspitzen fungierten nur für die Dauer der Wahlperiode, die hauptamtlichen je nach Gemeindesatzung über 8 bis 12 Jahre (§ 42). Bürgermeister und Beigeordnete waren nicht automatisch in eigener Person Mitglieder des Rats, konnten aber bereits amtierende Ratsmitglieder sein. Sie mussten dem Wortlaut nach nicht politischen Parteien oder Wählergruppen angehören, doch hatten nur ebendiese das Recht, Wahlvorschläge zu machen (§§ 21–26).

Die Mitglieder der Gemeindevertretung (Stadt- bzw. Gemeinderat) hatten „von den Bürgern der Gemeinde in allgemeiner, gleicher, geheimer, unmittelbarer und freier Wahl auf die Dauer von vier Jahren gewählt“ zu werden (§ 25). Dies wurde in einem Gemeindewahlgesetz geregelt, das separat am selben Datum erlassen wurde („Landesgesetz über die Wahlen zu den Gemeinde-, Amts- und Kreisvertretungen“). Demnach hatte jeder männliche und jede weibliche gemeindlich gemeldete Person ab dem vollendeten 21. Lebensjahr das Wahlrecht inne (§ 1). Die Ausstellung der Wahlscheine oblag den Bürgermeistern (§ 20). Keinen Wahlschein und damit keine Wahlberechtigung erhielten Personen, die im Zuge der „politischen Säuberung“ der „Gruppe der Hauptschuldigen“ zugewiesen worden waren (c), in der Gruppe der „Minderbelasteten“ das Wahlrecht abgesprochen bekommen hatten sowie Verdächtige, die noch ohne Bescheid waren (d). Jeder Wähler hatte nur eine Stimme („Einheitsstimmzettel“, §§ 30–31). Sie entfiel auf eine der zugelassenen Parteien bzw. Wählergruppen (§§ 21–24) und auf eine bestimmte Person. In den Stimmbezirken kontrollierten vom Bürgermeister eingesetzte Wahlvorstände die Ordnungsgemäßheit der Wahl (§ 27). Wählbar für ein aktives Amt waren alle wahlberechtigten Personen mit mindestens 25 Lebensjahren, die nicht als „Minderbelastete“ (oder darüber hinaus) klassifiziert worden waren.

Die quantitative Zuteilung der Gemeindevertretungssitze richtete sich nach der Reihenfolge der Höchstzahlen (§ 35). Kandidaten, auf deren Partei oder Wählergruppe weniger als 5% der gültigen Stimmen entfielen, blieben bei der Verteilung von Mandaten unberücksichtigt (Sperrklausel nach § 35, 2). Die Zahl der Gemeinderatsmitglieder wurde nun differenzierter bemessen und im Ganzen erhöht (§ 6): Gemeinden mit 3.001 bis 10.000 Einwohnern wurden 19 Gemeinderatsmitglieder zugewiesen, bis 20.000: 25, bis 40.000: 31, bis 100.000: 37, über 100.000: 45.

Das Kommunalwahlrecht in Rheinland-Pfalz hat in mehrerlei Hinsicht Veränderungen durchlaufen (Danzer 2004, S. 72–75, umfassend zur aktuellen Rechtslage: Lehmler / Unglaub 2019). Hingewiesen sei nur auf die seit 1989 bestehende Möglichkeit zum „Kumulieren“ (= mehrfache Stimmvergabe für eine Person), „Panaschieren“ (= Stimmvergaben auf verschiedenen Listen) und das Streichen von Personen, außerdem auf die Direktwahl der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister seit 1994.